Het apparaat staat verandering in de weg, IS maart 2010

‘Het Apparaat’, zeggen ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken als ze het over hun organisatie hebben, en dat is een mooie benaming. Een apparaat heeft zijn eigen mechanica.
Het stuurt zijn ambtenaar. Die maakt zich de denkwijze, mores en manieren van de organisatie eigen. Het ministerie is daardoor een schokbestendig systeem.

Bewindslieden komen en gaan maar de BZ-mechaniek blijft bestaan. Er zijn ministers die het lukt het beleid naar hun hand zetten – Eveline Herfkens gooide in 1998 het roer om toen ze alleen nog financiële hulp gaf aan een beperkt aantal landen dat voldeed aan criteria van ‘goed bestuur’. Maar maak de vergelijking met een ander apparaat, de computer, en dan was wat Herfkens deed het installeren van een nieuwe applicatie. Daaronder draaide hetzelfde besturingssysteem.

Misschien verklaart dat waarom de moderniseringsagenda van oud-minister Koenders nog niet veel verder is dan dat hulporganisaties gezamenlijk subsidieaanvragen moeten indienen. Dat is wat kopstukken uit de ontwikkelingssamenwerking in Vice Versa concludeerden: de hardwerkende en sympathieke minister geeft onvoldoende leiding aan zijn ambtenaren. Hoogleraar ontwikkelingsstudies Ton Dietz: “Als hij ontwikkelingssamenwerking echt wil moderniseren, moet die mammoettanker wel een andere richting op geduwd worden.”

De kern van het WRR-rapport over ontwikkelingshulp Minder pretentie, meer ambitie was geen verrassing: onze hulp deed onvoldoende voor economische groei in arme landen. Opvallend was de oorzaak van recent falen: het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) is niet geschikt om effectieve ontwikkelingshulp te geven. Het mist professionals, ervaring en institutionele kennis om een passende interventiestrategie te ontwerpen. Dat begint met een specifieke diagnose die voor elk land bepaalt wat de grootste hindernissen zijn voor groei.

Volgens de WRR heeft BZ helemaal geen interventiestrategie. Plat gezegd: het doet maar wat. Onze hulp is “een schot confetti”. Divers, versnipperd en vooral: harmless. De Volkskrant kopte: “Hard rapport WRR stelt gebrek aan zelfkritiek bij ontwikkelingshulp aan de kaak”. Minister Koenders zou die stelling meteen bewijzen met een overwegend afwijzende reactie. Over de fundamentele kritiek (het ministerie mist professionaliteit, kennis en ervaring) rept hij met geen woord. En precies daar ligt de zwaarste bermbom voor het draagvlak van ontwikkelingshulp.

Dat draagvlak is weliswaar nog steeds groot: volgens een Motivaction-onderzoek in 2009 vindt tweederde van de Nederlanders het (zeer) belangrijk om mensen in arme landen te helpen zich te ontwikkelen. De steun voor ontwikkelingshulp neemt al jaren af.

Haïti vertroebelt hier het zicht. Het mededogen van 83 miljoen euro zegt niets over draagvlak voor (structurele) ontwikkelingshulp. Verschillende onderzoekers waarschuwen ervoor de grote steun voor mensen in nood niet te verwarren met het draagvlak voor ‘officiële ontwikkelingshulp’ – hetgeen toch steeds gebeurt. Haïti was net als de Tsunami in 2004 een event: een eenduidig feit (aardbeving) met als gevolg een gruwelijk en sensationeel drama (honderdduizenden doden en slachtoffers levend onder puin). Het klinkt raar, maar daar kijken mensen graag naar. Vrijgevig werd het volk toen de eredivisie BN’ers uitrukte en compassie entertainment werd.

Het lijkt onwaarschijnlijk dat steun voor structurele hulp afneemt omdat die hulp ineens minder is gaan helpen. Als het gaat om het verbeteren van de kwaliteit van leven door het terugdringen van analfabetisme, malaria en kindersterfte, heeft hulp veel bereikt (lees het dit jaar te verschijnen The Success Of Development van Wereldbankeconoom Charles Kenny).

Ook blijkt uit draagvlakonderzoek dat er al veel langer twijfel is over de effectiviteit van hulp. Alleen leed de legitimiteit van ontwikkelingssamenwerking daar niet onder. De gever genoot van zijn eigen altruïsme – goed doen voelt goed. Bovendien was hulp voor veel mensen ook het afkopen van schuldgevoel. “Liever weten dat een (aanzienlijk) deel van de hulp verloren gaat, dan werkeloos toezien bij schrijnende ellende.”

Het draagvlak voor hulp krimpt nu het uitblijven van economische groei is gethematiseerd. Het Westen krijgt niet langer als oud-kolonisator de schuld van Afrika’s onderontwikkeling – waarmee hulp ter boetedoening vervalt. Roofzuchtige Afrikaanse elites zijn steeds vaker hoofdrolspeler in het drama van de miljard allerarmsten. Als het Westen debet is aan gebrekkige ontwikkeling, dan steeds vaker omdat de ontwikkelingssector groei en democratisering hindert. Doodlopende hulp, heet het dan. Die aanval zie je weerspiegeld in de tijdgeest. Aid-bashing is bon ton. Toen Dambisa Moyo de Globaliseringslezing hield, leek alles beneden de vijftig het hartstochtelijk met de spreker eens.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) maakt zich zorgen over de legitimiteit van hulp. In 2009 publiceerde het zijn eerste ‘beleidsbrief’ over ‘draagvlakversterking’. Zolang hulp vanzelfsprekend was, was beleid niet nodig. Nu willen departement, universiteit en onderzoeksbureau dat ongrijpbaar draagvlak doorgronden.

Terwijl BZ probeert de motieven van het Nederlandse publiek te begrijpen, houdt het volgens de WRR zijn eigen motieven en afwegingen inzake hulp voor zich. Omdat er geen algemene antwoorden zijn op de vraag hoe ontwikkeling te stimuleren, pleit de Raad juist voor een open en vrije discussie. Maar daar wilde het ministerie afgelopen jaar niet van weten. In het debat over ontwikkelingssamenwerking reageerde het Apparaat defensief, vijandig soms. Dat wekt de indruk dat BZ niet al te zelfverzekerd is over wat er in zijn keuken wordt gebakken. (Een chef met 3 sterren bouwt graag een open keuken.) Als in een reflex werd het WRR-rapport afgewezen.

Die houding holt het draagvlak verder uit. Stelt u zich voor u bent Jan met de Pet. Al een paar jaar hoort u dat er met ontwikkelingshulp een en ander mis is. Dan zijn er geleerde heren die daar 2 jaar op studeren. Die komen met een dik rapport. Commentaren spreken van een uitstekend en zeer kritisch stuk. Wat zegt de minister? “De voorstellen van de WRR passen precies in wat ik al aan het doen ben.”

Jan met de Pet is niet hooggeleerd maar ook niet gek. Die denkt in die keuken stinkt het.
Dat vermoeden is eerder door minister Koenders zelf gevoed. Hij koos een ongelukkige framing voor zijn werkterrein. Eind 2008 sprak hij aan de UvA over de ‘hulpindustrie’ die moest worden ‘opengebroken’. Een interessant denktankproject over ontwikkelingssamenwerking heette ‘Heilige Huisjes’.

Als hulp een heilig huisje is, dan moet een minister dat niet zo noemen – hij moet alles doen om met verbeteringen de verloren legitimiteit te heroveren. Als er een hulpindustrie is, dan moet een minister ervoor zorgen dat geld gaat naar waar hulp effectief is. En hij moet als de wiedeweerga institutionele belangen ontmantelen.

Maar daar ontstaat kortsluiting in het systeem. Het Apparaat hangt van institutionele en persoonlijke belangen aan elkaar. Carrièrediplomaten die over de wereld worden rondgepompt en volgens de WRR weinig weten van ontwikkelingsvraagstukken, willen hun 19e eeuwse lifestyle houden.

Dat is ze ook beloofd. Toen ik in 1997 zelf toetrad tot het corps diplomatique, werd het Klasje welkom geheten door de toenmalig directeur Personeelszaken. Die sprak de woorden: “Gefeliciteerd. U heeft nu een baan voor de rest van uw leven.” De glanzende kant daarvan is een genereuze en goed betaalde zekerheid; een ravissant leven in grote huizen met prachtige secundaire arbeidsvoorwaarden en om de vier jaar een nieuw avontuur.

De donkere kant van de maan is dat het Apparaat ervoor zorgt dat iemand na een paar jaar ook weinig anders meer kan dan blijven. Vakkennis en professionaliteit zijn in generalisme opgelost. In zijn gouden kooi houdt BZ heel wat mensen gegijzeld. (Toen ik concludeerde dat mijn werk meer over interne procedures ging dan over inhoud, ben ik vertrokken.)

In ruil voor zijn zekerheid honoreert de ambtenaar een onuitgesproken regel: Don’t rock the boat. Wees trouw aan het apparaat. Het is het culturele fundament van een gesloten systeem waar zelfs een minister met idealen weinig aan verandert. Een diagnose in vaktermen: ‘geen veranderingspotentieel’. Logisch dat de WRR voorstelt een professionele uitvoeringsorganisatie voor ontwikkelingshulp op te richten: NLAID. De mammoettanker koerst af op een ijsberg en wenden kan hij niet.

Advertenties

Over Marcia Luyten

Welkom in mijn wereld, ergens tussen Afrika en Amsterdam. Mijn leven als journalist, publicist en debater heeft verschillende huizen: krant, weekblad, website en boek. Podium, radio of tv. De locaties mogen verschillen, ik doe steeds hetzelfde. Vooruit, bijna hetzelfde dan. Ik zie iets groots in iets kleins en daarover schrijf of vertel ik een verhaal. Het moet een plezier zijn om naar te luisteren, zo rijk aan informatie dat je meer weet dan voorheen, subtiel genoeg om je ongemerkt een analyse mee te geven. Je zou kunnen zeggen dat ik sociaal-culturele, politieke en maatschappelijke ontwikkelingen beschrijf, maar dat staat wat bombastisch. Zoals Martin van Amerongen antwoordde toen ik, student nog, hem zei dat ik graag politiek journalist zou worden: “Zozo, niet minder dan dat?”
Dit bericht werd geplaatst in Essays en getagged met , , , . Maak dit favoriet permalink.

4 reacties op Het apparaat staat verandering in de weg, IS maart 2010

  1. Ben Calis zegt:

    Afrka moet leren zijn eigen broek op te houden. Dus: sturen van mankracht voor het graven van een put, tunnel, enz. is oke, geen euro’s sturen.
    Het metropole orkest moet een maand door Afrika touren en de bevolking daar leren hoe ze spannende muziek kunnen maken.
    Ik wil jhe wel linken op mijn website.
    OK?

  2. Ben Calis zegt:

    nu voor de derde keer:
    Afrika moet, net als Griekenland, de eigen broek ophouden. Help ze dus met het maken van een waterput, een tunnel e.d. Geen euro’s sturen.
    Het metropole orkest bijvoorbeeld moet door Afrika toeren om de bevolking te leren spannende muziek te maken.
    Ik wil je wel linken.

  3. Ben Calis zegt:

    hoop dat het nu overkomt. Geen geld maar mankracht.

  4. Joris zegt:

    Dat er iets moet veranderen is zeker, gaat ook gebeuren. Het is alleen zo jammer dat het altijd over de ruggen van het uitgezonden administratieve personeel gaat.

    De functies van de beleidsmedewerkers, de diplomaten, blijven gespaard. Ondanks de vacaturestop voor overig personeel is de albekende “aanstormend talent gevraagd” advertentie ook in September 2010 op de site van BZ te vinden.

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s