Het WRR-rapport over ontwikkelingshulp vergeet de One Million Dollar Question

De WRR presenteerde haar rapport over ontwikkelingshulp net nadat een aardbeving met een kracht van 7.0 Haïti ruïneerde. Het aantal doden wordt geschat op 200 duizend. In 1989 trof een aardbeving met een kracht van 7.0 het Noorden van California – eveneens druk bevolkt gebied. Het aantal doden: 67.

Het verschil tussen 200.000 en 67 vermorzelde mensen is het verschil tussen met zand vermengd cement en echt beton. Tussen corrupt bestuur en een effectieve overheid. Tussen een cultuur van zelfverrijking en een van verantwoordelijkheid voor het publieke belang.

De “ergste humanitaire tragedie van de laatste decennia” – woorden van VN-baas Ban Ki-moon, is ook een toonbeeld van mislukte ontwikkelingshulp. Die conclusie is pijnlijk –  tegen zowel de historische achtergrond van brute uitbuiting door de Fransen, als de actualiteit waarin de doden nog niet zijn geborgen. Tegelijkertijd geeft ze de grootst mogelijke urgentie aan het WRR-rapport: Minder pretentie, meer ambitie, Ontwikkelingshulp die verschil maakt.

Dit rapport maakt in een even brede als diepgravende analyse duidelijk hoe ingewikkeld zinvolle ontwikkelingshulp is en stelt een fundamentele herziening voor van beleid én praktijk. Hulp is zo complex omdat het economie, politiek, cultuur, overheid en samenleving behelst; ontwikkeling is een totaalverhaal. Die domeinen grijpen op elkaar in en dat vereist voor elk land een specifieke diagnose en een maatgesneden remedie. Niet alleen mist de WRR in de huidige hulppraktijk complexe analyses en probleemoplossende praktijken, ze vindt Nederland als donor ook te weinig streetwise. Hulp is altijd ‘dirty business’. Bijna elke bemoeienis heeft neveneffecten, hulpafhankelijkheid is de meest voorkomende. Bovendien zul je zaken moeten doen met corrupte bestuurders omdat niet-corrupte arme landen nauwelijks bestaan. Wil hulp aan effectiviteit winnen, is dergelijke pragmatiek onmisbaar.

Op beleefde toon is het WRR-rapport ook radicaal van inhoud. Het heeft lak aan conventies. Radicaal is het voorstel om ontwikkelingshulp te richten op ontwikkeling, op economische groei en op de middenklasse. De WRR voert zijn keuze voor economische ontwikkeling consequent door en haalt hulp weg bij de (mediagenieke) allerarmsten – opdat die het op de langere termijn echt beter krijgen.

Ook radicaal is hoe de rol van Nederlandse hulporganisaties wordt gerelativeerd. Na twee voor NGO’s “gouden decennia” luidt de WRR het einde van het ‘medefinancieringsstelsel’ in. Ze ziet voor de NGO’s vooral nog een rol weggelegd op het gebied van global governance en het beschermen en waarborgen van global goods.

Opmerkelijk is dat voor de hand liggende voorstellen in de media als radicaal worden afgeschilderd. Zo gaat veel aandacht naar relativering van ‘de 0,7-norm’. Dit voorstel is geen overwinning voor hulpsceptici, zoals Arend Jan Boekestijn claimt; de Raad stelt heel pragmatisch voor middelen langer voor hulp beschikbaar te houden in een fonds.

Ook ‘NLAID’ haalt de krantenkoppen, de door de WRR voorgestelde uitvoeringsorganisatie voor hulp. De Raad concludeert dat hulp pas helpt als het maatwerk is. BZ is daar volgens de Raad niet toe uitgerust: “Het is opvallend dat Nederland weinig investeert in kennis over ontwikkeling”. Op het hoofdkwartier in Den Haag ontbreekt een duidelijke interventiestrategie. Over de landen waaraan Nederland hulp geeft, is geen ‘diagnostiek’ zoals de WRR die voor ogen staat. Waarom bepaalde beleidskeuzes worden gemaakt is onduidelijk – het is een verademing dat de WRR juist pleit voor openheid van zaken en een vrij debat over afwegingen en keuzes.

Vervolgens worden in het veld hulpgelden besteed door roulerende diplomaten die zich generalist noemen – die ‘econoom’ of ‘hoofd ontwikkelingssamenwerking’ heten maar weinig weten van economie of ontwikkeling.

Dat vloekt met de portee van deze WRR-studie: Ontwikkelingshulp is een zaak van professionals. Vandaar de mooie analogie met vaklui bij uitstek, bijvoorbeeld de kok, die de ‘regels’ van het koken kent, maar zich voortdurend zal moeten verhouden tot zijn gasten, het seizoen en zijn ingevingen. Een intellectuele achtergrond in development is daarvoor niet genoeg. “Ook personeel met creativiteit en durf is daarom een vereiste.”

Gezien de weerbarstige hulppraktijk, het gebrek aan experts en de crisis die de hulp als gevolg ondervindt, is het raar dat de weg naar een aparte, professionele organisatie niet eerder is ingeslagen. Dat Minister Koenders het voorstel voor NLAID nu niet omarmt, is nog vreemder.

Hij zoekt een nieuw spoor. Dat wordt uitgezet met buzzwords als ‘IS 2.0’ en de ‘modernisering van ontwikkelingssamenwerking’. Toonbeeld van dat laatste zou zijn dat alle hulporganisaties in totaal 30 aanvragen moeten indienen voor geld uit het medefinancieringsstelsel. Betrokken organisaties zagen in de gedwongen verkering weinig voordeel. Wel klaagden ze over bergen papierwerk en veel vergaderuren. Kopstukken uit ‘de sector’ toonden zich in Vice Versa kritisch over Koenders De Moderniseerder.

Met NLAID zou de minister een duidelijke stap zetten in het aanpakken van de fundamentele oorzaken van de crisis van de hulp. Bovendien zou een eigen ambtenarenapparaat zijn positie versterken. In plaats daarvan zei minister Koenders dat de huidige structuur, waarin hulp wordt gegeven via de ambassades, veel voordelen heeft. Het moet die ‘en toch doen wij niks fout’-reactie zijn die Koenders’ repliek menigeen deed denken aan die van premier Balkenende op het rapport van de commissie Davids.

Ogenschijnlijke tegenstrijdigheden worden in Minder pretentie, meer ambitie moeiteloos met elkaar gerijmd. Zo maakt de Raad hulp niet alleen specialistischer en specifieker, in dezelfde beweging maakt ze de hulp breder dan die nu is.

Het rapport kiest onomwonden voor economische groei, maar problematiseert die groei onmiddellijk: fysieke, sociale en duurzaamheidsgrenzen komen in zicht. Het Westen heeft ontwikkelingslanden nodig voor het oplossen van mondiale problemen als klimaat, voedsel en veiligheid, en dus rekent de Raad deze global goods tot het mandaat van toekomstige ontwikkelingssamenwerking. Die toenemende verwevenheid en wederzijdse afhankelijkheid maakt “de ontwikkeling van arme landen een onontkoombare noodzaak”. Ze relativeert de norm van ‘0,7’, maar geeft ontwikkelingshulp tegelijkertijd meer gewicht.

Zo laveert Minder pretentie, meer ambitie trefzeker tussen Scylla en Charybdis door. De WRR volgt haar eigen, soevereine koers: die van een radicaal pleidooi voor professionalisering. Iedere politicus die probeert het rapport in te lijven in zijn partijpolitieke kraam – dat is wat na verschijning op Twitter gebeurde – heeft het onvoldoende begrepen. In een tijd waarin de politieke praktijk immuun lijkt voor wat voor onoverkomelijke studies dan ook, heeft de WRR een onoverkomelijke studie afgeleverd.

Met één onvolkomenheid. Het WRR-rapport laat na de One Million Dollar Question te stellen. Het is waar dat elke situatie zijn eigen analyse vraagt. Dat neemt niet weg dat alle hulpontvangende landen in Afrika een family resemblance hebben: de ook door de WRR beschreven patrimoniale structuur. In dit patronagesysteem willen Grote Mannen het vechten laten, op voorwaarde dat ze elkaar van de staat laten jatten.

Haïti verliest bij een aardbeving honderdduizenden levens omdat zijn elite niets geeft om veiligheid. In een patrimoniaal systeem heeft de kleine kliek aan de macht geen enkel belang bij ontwikkeling, geen belang bij economische groei en geen belang bij een middenklasse. Wie in Haïti een zaak opent, wachtte 204 dagen op de juiste papieren. Een stuk land kopen kost 5 jaar. Dan heb je geen effectieve overheid die groei nastreeft.

De WRR kiest voor ontwikkeling in plaats van armoedebestrijding. Voor die groei, zegt de WRR, is een ‘effectieve staat’ in het ontvangende land onmisbaar. En die effectieve staat ontbreekt in nagenoeg elk ontwikkelingsland – een uitzondering als Rwanda daargelaten.

De kleine kliek aan de macht bevolkt de staat met zijn broers, neven en andere mensen wier steun moet worden gekocht. Een goed functionerende staat zou bovendien rent seeking of de zelfverrijking lastiger maken. Het ontbreken van een effectieve staat is geen ongeluk. Ze is de kern van het patronagesysteem, en daarmee de kern van structurele armoede.

Dat de WRR geen pasklare oplossing heeft voor de misschien allerbelangrijkste uitdaging, is niet gek. Die heeft ook Nobelprijswinnaar Douglas North niet, terwijl die uitgebreid laat zien hoe in ontwikkelingslanden het graaien ordenend en stabiliserend werkt. Toch is het openbreken van de gesloten, patrimoniale structuur voor ontwikkeling onontbeerlijk. En wie met ontwikkelingshulp economische groei wil stimuleren, moet ook in meer algemene termen nadenken over hoe transformatie van het patronagesysteem. Hulp is dirty business ook omdat het per definitie politiek is.

De Raad had zich minder a-politiek mogen tonen, ze had de One Million Dollar Question wel moeten stellen: hoe krijg je de Haïtiaanse en Afrikaanse elites zo ver dat ze breed gedragen ontwikkeling faciliteren?

Advertenties

Over Marcia Luyten

Welkom in mijn wereld, ergens tussen Afrika en Amsterdam. Mijn leven als journalist, publicist en debater heeft verschillende huizen: krant, weekblad, website en boek. Podium, radio of tv. De locaties mogen verschillen, ik doe steeds hetzelfde. Vooruit, bijna hetzelfde dan. Ik zie iets groots in iets kleins en daarover schrijf of vertel ik een verhaal. Het moet een plezier zijn om naar te luisteren, zo rijk aan informatie dat je meer weet dan voorheen, subtiel genoeg om je ongemerkt een analyse mee te geven. Je zou kunnen zeggen dat ik sociaal-culturele, politieke en maatschappelijke ontwikkelingen beschrijf, maar dat staat wat bombastisch. Zoals Martin van Amerongen antwoordde toen ik, student nog, hem zei dat ik graag politiek journalist zou worden: “Zozo, niet minder dan dat?”
Dit bericht werd geplaatst in Essays en getagged met , . Maak dit favoriet permalink.

7 reacties op Het WRR-rapport over ontwikkelingshulp vergeet de One Million Dollar Question

  1. North laat nu juist zien dat het openbreken van de patrimoniale structuren de geweldsbeheersing ondermijnt en dus leidt tot oorlog. Dat lijkt mij geen goed idee. Het enige alternatief is het stimuleren van de private sector in de hoop dat de elite zich verbreedt, waarna de rule of law voor iedereen kan gaan gelden

    • Klopt, als je zonder meer de mogelijkheid tot rent-seeking afsnijdt riskeer je geweld. Maar totdat die kleine elite wordt opengebroken, is de private sector ook het exclusieve domein van de graaiers – die wél vergunningen krijgen, goedkoop land kunnen kopen en geen belasting hoeven te betalen.
      Alle Westerse open samenlevingen hebben een transformatie doorgemaakt van limited access order – met een kleine elite die de poet verdeelt, naar een open access order met concurrentie om de economische middelen en politieke macht. Die overgang ging niet altijd met geweld gepaard. De One Million Dollar Question is hoe je het belang van de Afrikaanse elite een beetje meer laat samenvallen met die van de arme massa. Hoe je ze verleidt tot het iets meer openstellen van economie en politiek. Hoe krijg je ze iets meer in de richting van wat North ‘drempels’ noemt naar de open samenleving. En daarin is de private sector natuurlijk belangrijk, zoals ze dat ook in het Westen is geweest.

  2. Toch is het stimuleren van de private sector de enige kans op verbreding. Het mechanisme is van een grote schoonheid. Indien de nieuwe elite rijk dreigt te worden heeft de oude elite behoefte aan bescherming van hun eigendom en de tule of Law die daar gevolg van is, is ook in het belang van de nieuwe elite. En op een dag bedenkt een slimmerik dat de rule of Law voor iedereen zou moeten gelden

  3. Pingback: In Haïti geeft de elite niks om groei, NRC Handelsblad, 23 januari 2010 « Marcia Luyten

  4. Hallo Marcia,

    Mooi blog. maar ik weet niet of je de 1 million dollar question te pakken hebt. Die gaat voor mij meer in de richting van hoe je de bevolking in het zuiden zover krijgt dat ze hun leiders aanspreken en ter verantwoording roepen. En daarmee zijn we weer aangeland bij de achilleshiel van het rapport: het ontbreken van de politieke dimensie van ontwikkeling….wie nu nog gelooft in de apolitieke moderniserings-benadering heeft de laatste decennia niet goed om zich heen gekeken.

  5. Beste Marcia,

    De positie van Arend Jan Boekestijn onderschrijf ik wat betreft zijn analyse (gesloten samenlevingen, North et al), zijn oplossing voor een onafhankelijke middenklasse ook, maar ik denk dat naast de economische variant van Boekestijn er een tweede niet-economische variant bestaat. Waarom kan met name in Sub Sahara Afrika niet veel meer worden geïnvesteerd in deze onafhankelijke niet-economische middenklasse, zoals journalisten, mensenrechtenverdedigers, budgettransparantiespecialisten, artiesten, religieuze leiders, academici ? Zij begrijpen vaak de belangen achter de acties van de politieke elite en beschikken daarnaast over een behoorlijke achterban om hen hierover te informeren en te mobiliseren. Zolang de politieke elite niet of nauwelijks weerstand ondervindt van haar patrimoniale acties, riskeren we dat goed bedoelde OS interventies eerder deze patrimoniale netwerken schragen dan aanvechten. Ik pleit dan ook voor een vernieuwde investering in civic driven change, dat in diverse netwerken van journalisten, mensenrechten, anti-corruptie en ecologen nu al aan de weg timmert. Versterking van deze niet-economische middenklasse moet zich richten op zowel cap. versterking als (politieke) bescherming; de peace of mind in Afrika leidt nog weleens onder politieke activiteiten. Burgers wijzen op hun plichten en rechten, het verbeteren van bestaande wet- en regelgeving op Afrikaans staatsniveau en vooral toezien op de naleving daarvan is wellicht niet de meest kinky-wijze van ontwikkelingshulp, wel is het er een mijns inziens essentieel en duurzaam onderdeel van. Wat vind je van dit antwoord op de Million Dollar Question ?

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s