Ontwikkelingshulp sluit vaak de ogen voor de ongemakkelijke waarheden van Afrika, NRC Handelsblad, 28 nov 2009

Afrika laat zich moeilijk helpen, zo veel is na zestig jaar ontwikkelingssamenwerking zeker. Hetzelfde lijkt te gelden voor het Nederlandse ontwikkelingscomplex zelf. Terwijl de economische crisis, nationalistisch populisme en twijfel over hulp tezamen springtij maken, graaft de hulpsector hard mee aan het eigen graf.

Het succes van hulp wordt niet overtuigend opgeëist: de kwaliteit van leven van veel Afrikanen is door hulp verbeterd. Op het falen van hulp om economische groei te realiseren, wordt ontwijkend gereageerd. Onder toenemende druk van buiten zegt minister Koenders van Ontwikkelingssamenwerking (PvdA) dat hij “de hulpindustrie op de schop” neemt. Dat is: meer dan 70 ontwikkelingsorganisaties moeten allianties vormen om nog subsidie te kunnen krijgen. Maar om de hulp te redden, heeft Bert Koenders heel iets anders nodig dan een complexe uitvoeringspraktijk. Hij zal een nieuwe, fundamentele visie moeten ontwikkelen op wat we hoe in Afrika willen bereiken. Daarvoor moeten het ministerie van Buitenlandse Zaken, parlementariërs en hulporganisaties zich verhouden tot een confronterende realiteit. Hen wachten drie ongemakkelijke waarheden:

1. Ontwikkelingshulp wil vaak wat niet kan

Dat begint bij de misvatting dat het Westen een Afrikaans land zou kunnen ontwikkelen. Een mens, een volk, een land ontwikkelt zichzelf. Waar geen verbeten wil is om te veranderen, haalt hulp niks uit. Onderwijs blijkt voor veel arme Afrikanen minder belangrijk dan wij denken. En mensen die zich laten paaien met douceurtjes in plaats van hun bestuurders verantwoordelijk te houden voor erbarmelijke zorg, onderwijs en wegen, die helpen hun land niet vooruit. Dan blijft democratie een luchtspiegeling.

Ontwikkeling is vervolgens geen hygiënisch proces. Het is rommelig, soms gewelddadig en altijd smoezelig. Afgelopen zestig jaar was bijna al onze bemoeienis gericht op armoedebestrijding en economische groei. De route daar naartoe ligt niet vast. Die moet altijd opnieuw worden gezocht. Als ontwikkelingsorganisaties al willen helpen zoeken – vaker is er een vooropgezet plan, doen ze dat zonder te zien dat de gemiddelde Afrikaanse samenleving een volstrekt andere ordening heeft dan de onze. Alle landen die hulp ontvangen, zijn gesloten samenlevingen met een patronagesysteem. Het eerste, gesloten, betekent dat er geen vrije concurrentie is om macht en economische middelen. Het tweede, patronage, betekent dat macht en middelen worden verdeeld op basis van loyaliteit aan een Grote Man. Een kliek van Grote Mannen onderhoudt een ongeschreven vredespact: zij delen de poet en voeren geen oorlog. Arme, niet corrupte landen bestaan dan ook niet. In het patronagesysteem is er een kleine elite die zich verrijkt. De grote massa blijft straatarm achter.

Die armoede is geen ongeluk. Ze is wezenlijk onderdeel van dit systeem. In Oeganda kun je mooi zien hoe de gesloten samenleving geweld indamt. President Museveni pacificeerde 23 jaar lang al zijn uitdagers – van gestoorde rebellenleiders tot serieuze politici. Niet door ze in verkiezingen te verslaan, maar door ze een bak geld, een mooie baan en een villa te geven. Dit is democratie per afkoopsom.

Afgelopen jaar kregen alle 340 parlementariërs een nieuwe Toyota Landcruiser. De staat blijft uitdijen. Nieuwe districten en ministeries herbergen meer Grote Mannen – talrijker naarmate Museveni langer regeert. Alleen met oppositieleider Kizza Besigye, zijn voormalig lijfarts, heeft Museveni zich niet verzoend. Die trouwde de vrouw van wie hij hield. Het patronagesysteem doet met hulp ook andere dingen dan donoren voor ogen hebben. De Grote Mannen hebben middelen nodig om hun achterban tevreden en hun machtspositie veilig te stellen. Museveni zelf moet het meeste uitdelen. Hij wil in 2011 de presidentsverkiezingen winnen.

In deze context wordt alles aangedreven door politieke motieven, zelfs noodhulp. Toen het Wereldvoedselprogramma (WFP) begin dit jaar constateerde dat de ondervoeding in Karamoja was afgenomen (het Noordoosten van Oeganda krijgt al 46 jaar voedselhulp), verlaagde het de dagelijkse rantsoenering van 70 naar 53%. Janet Museveni, first lady en minister voor Karamoja, eiste dat de voedselhulp terug ging naar 70%. Museveni moet hier straks stemmen halen. Een cruciaal inzicht, tenslotte, is dat het patronagesysteem niet is gebaat bij verheffing van de massa paupers. Hun steun kopen de Grote Mannen voor een habbekrats. En de miserabelen, druk met overleven, komen nooit in opstand.

2. Hulp doet soms het tegenovergestelde van wat is beoogd

Meerpartijendemocratie voedt in Afrika gemakkelijk etnische of tribale strijd. De conflictdempende werking van het patronagesysteem wordt door democratie immers ondermijnd. Dat kan leiden tot politieke instabiliteit, zoals in Kenia in 2007, in Burundi in 1993. Nu president Museveni van Oeganda zijn macht bedreigd ziet, speelt hij etnische verdeel- en heers om straks toch de verkiezingen te winnen. Afgelopen september leidde tot rellen waarbij 27 mensen zijn doodgeschoten. In een gesloten samenleving bestaat geen maatschappelijk middenveld, omdat buiten de staat geen onafhankelijke organisaties kunnen bestaan. Steun aan organisaties die wij labelen als ‘maatschappelijk middenveld’ leidt er vaak toe dat de staat deze infiltreert en ondermijnt. In 2003 werden de door Nederland gesteunde mensenrechtenorganisaties in Rwanda geïnfiltreerd en stukgemaakt. Door onderwijs gratis te maken is de kwaliteit van publieke scholen in veel Afrikaanse landen dramatisch gedaald, kijk naar Tanzania, Zambia, Oeganda en Malawi. Het versterken van formele vrouwenrechten heeft menige Afrikaanse vrouw binnenshuis een beroerder leven bezorgd; hun mannen, in de buitenwereld onzeker over hun rol, laten zich eens te meer gelden in de binnenwereld van het huwelijk. Kortom, zonder begrip van een gesloten samenleving, doet onze bemoeienis soms meer kwaad dan goed.

3. Het ontwikkelingscomplex sluit de ogen voor onbedoelde gevolgen

Hulp geeft zich nauwelijks rekenschap van die andere ordening met zijn eigen logica. De bemoeienis veronderstelt dat in een Afrikaanse samenleving dezelfde wetmatigheden, reflexen en morele codes gelden als thuis. Donoren legitimeren het onverstoorbaar geloof in eigen beleid met data die aantonen dat ze op de goede weg zijn. Verkiezingen zijn verlopen zonder ongeregeldheden, melden waarnemers. Politieke arrestaties worden voor de rechter gebracht. Er gaan veel meer kinderen naar school. Maar de becijferde schijnwerkelijkheid verhult dat mensen stemmen op degene die hen een fooi belooft. Dat de etniciteit, religie of kreukbaarheid van menig rechter zijn vonnis beïnvloedt. Dat de op school ingeschreven kinderen niet leren lezen, schrijven en rekenen.

De wake-up calls aan het adres van het hulpcomplex zwollen afgelopen jaar aan tot sirenes. In 2008 concludeerde een onafhankelijke evaluatie van het ministerie van Buitenlandse Zaken dat Nederlandse hulp aan Afrika tussen 1998 en 2006 nauwelijks effect heeft gehad op de allerarmsten. Naar de effecten van die conclusie is het gissen, want van een fundamentele discussie over hulp is niks naar buiten gekomen.

De Zambiaanse econoom Dambisa Moyo beweert dat Afrika’s onderontwikkeling een gevolg is van financiële hulp. In Dead Aid stelt zij voor in vijf jaar tijd te stoppen met alle geldoverdrachten aan Afrikaanse regeringen. Minister Koenders reageerde in NOVA: “Moyo schreef een slecht boek.” Een heel goed boek is het ook niet, maar Moyo maakt wel één cruciaal punt. Hulp ontslaat Afrikaanse leiders van de plicht verantwoording af te leggen aan hun bevolking. Het zijn immers de donoren die hebben betaald voor wegen, zorg en onderwijs, niet de burgers.

Hiermee steekt Moyo het lancet in het hart van het armoedeprobleem: Afrikaanse landen laten zich moeilijk helpen omdat hun leiders er belang bij hebben dat alles bij het oude blijft. Die kritiek op de hulp was al eerder te horen. De Oegandese politiek commentator Andrew Mwenda zegt het al jaren: Hulp bestrijdt de symptomen van Afrika’s probleem, niet de oorzaken. Erger, doordat hulp pleisters plakt, verergeren de structurele problemen. Mwenda legt het zo uit: een regering verdient de steun van haar volk door het leveren van publieke goederen. Wanneer die moeten worden betaald uit belastinggeld, zal een regering het land behoorlijk moeten besturen. Zo ontstaan instituties en beleid die gunstig zijn voor economische groei. Bij wanbeleid zijn scholen en klinieken een puinhoop en weigert de burger belasting af te dragen. Uiteindelijk verliest een regering dan de steun van haar bevolking.

In precies dat mechanisme van verantwoording wortelt ook de Nederlandse democratie. Symbool daarvoor is de Acte van Verlatinghe uit 1581. De Staten Generaal ‘verlieten’ Filips II en zijn erfgenamen: de koning werd wegens wanprestatie afgezet. Afrikaanse regeringen hoeven niet bang te zijn dat het volk ze verlaat. Dat laat zich lijmen met kralen en spiegeltjes. En geld krijgen de regeringen toch wel van het Westen. Daarvan nemen ze zelf een aardig deel, de rest is voor gammele voorzieningen. De burger pikt dat omdat er nergens voor is betaald.

Dat hulp de relatie tussen burger en bestuurder vergiftigt, is niet nieuw. Maar nu pas schreef een elegante Afrikaanse econoom het zo helder en knapperig op. Dambisa Moyo deed wat die evaluatie van Buitenlandse Zaken niet lukte: het jaagde het publieke debat over ontwikkelingssamenwerking aan tot een stevige storm. De grote kranten deden in maart een interview en een recensie, ter gelegenheid van Moyo’s recente Globaliseringslezing nog eens een stuk. In Hotel l’Europe wisselden verslaggevers en tv-ploegen elkaar af voor een wetenschapper die oogt, praat en zich beweegt – op lakleren naaldhakken – als een popster. Nu het stof gaat liggen, wordt duidelijk dat die discussie ons geen steek verder heeft gebracht. Dat komt doordat het debat over Dead Aid door zowel voorstanders als opponenten is gevoerd met meer sentimenten dan argumenten. Iedereen met voorheen een vaag onbehagen over hulp, vond in Moyo de gedroomde woordvoerder. Die schenkt klare wijn: afschaffen die hap.

Dead Aid-adepten concluderen met Moyo dat het de schuld is van de hulp dat Afrika niet floreert. Maar dat is flauwekul. Hulp kan ook helpen. En Afrika heeft meer handicaps. Geef het gemiddelde Afrikaanse land olie – of goud of diamanten of ongeacht welke grondstof, en de gevolgen zijn erger dan van financiële hulp. De kleine kliek aan de macht verdeelt dan zonder pottenkijkers de opbrengsten. De meerderheid van de bevolking is straatarm – en moet dat blijven ook. Want een redelijk opgeleide middenklasse kan een bedreiging worden voor het politieke systeem. Die kan gaan eisen dat de regering verantwoording aflegt. De voorstanders van hulp reageren net zo eendimensionaal. Zo verwijt hulpprofessor Jeffrey Sachs zijn oud-student dat zij Afrikaanse kinderen de gesubsidieerde opleidingen wil onthouden waarmee ze zelf groot is geworden. Ton Dietz (hoogleraar Universiteit van Amsterdam) vergeleek Moyo met Geert Wilders (een versimpelde boodschap en geen alternatieven). En Paul Hoebink van de Radboud Universiteit verwijt Moyo leugenachtigheid (“dishonesty”) omdat ze zou sjoemelen met de cijfers.

Ook al kan het gevoel van urgentie en vertwijfeling binnen de sector nauwelijks nog groter, geen hulpprofessor of hulporganisatie die hardop nadacht over de verstoorde relatie tussen de Afrikaanse burger en zijn bestuurders. Het hulpcomplex draait de blik liever naar binnen. De kop vol in de storm krijgt het kortetermijn overleven van de hulporganisaties prioriteit.

Doordat professionals blijven zwijgen over de ongemakkelijke waarheden, zwelt de druk van buiten juist aan. Er is een staat van beleg en geen verdediging. Hulpcynici bedienen zich gretig van de kritische publicaties. Geert Wilders (PVV) wil van alle ontwikkelingssamenwerking af, noodhulp uitgezonderd. Mark Rutte (VVD) stelt voor de helft van het budget van 2008 schrappen, zo’n 3 miljard euro. Het verweer van ‘de sector’ bestaat vooral uit het beschermen van de ‘0,8-norm’ – die bepaalt dat 0,8% van Nederlands BNP bestemd is voor ontwikkelingssamenwerking.

Vakblad voor ontwikkelingssamenwerking Vice Versa publiceerde in oktober een artikel met als kop: ´Alles trilt´. Daarin zegt GroenLinks-Kamerlid Kees Vendrik: ‘In de wereld van ontwikkelingssamenwerking is alles aan het trillen’. Vervolgens praten parlementariërs en directeuren van hulporganisaties drie bladzijdes lang over alleen maar geld. Over een onsje en een procentje meer of minder, over ongewenste ‘vervuiling’ van het budget met maatregelen tegen klimaatverandering. Zelfs Jan Pronk, doorgaans een denker, liet in een interview (Waterstof oktober 2009) weten dat ‘de 0,8’ overeind moet blijven. Het debat over hulp krijgt binnenkort zijn apotheose. In januari verschijnt het langverwacht WRR-rapport over de toekomst van ontwikkelingssamenwerking. Afgemeten aan wat Peter van Lieshout, hoofdauteur van dit rapport, prijsgeeft in het debat met Dambisa Moyo en in de aanstaande VPRO Tegenlicht-film En wat als we de hulp stoppen, mag het ontwikkelingscomplex zich opmaken voor een kritische analyse.

In Afrika beneden de Sahara leeft intussen nog 49% van de mensen van minder dan een dollar per dag. Wie oprecht geïnteresseerd is in duurzame armoedevermindering, maakt het inzicht van Moyo en Mwenda tot uitgangspunt van zijn ontwikkelingsbeleid. Hulp moet bestaande veranderingsprocessen willen versterken, opdat er uiteindelijk – zonder geweld te ontketenen – meer concurrentie komt om de macht en de middelen.

Daar kun je geen receptuur voor bedenken. Voor elke nieuwe situatie geldt: verzin een list. Het laatste waar dat om gaat, is meer of minder geld. Het gaat om inzicht, vernuft en creativiteit. Om minder cynisme, meer scepsis. Minder papieren evaluaties, meer ervaren experts voor wie evalueren een grondhouding is: het gaat om permanent observeren, leren en bijsturen.

Neem het onderwijs in Tanzania, Oeganda en Zambia. Publieke scholen zijn gratis en waardeloos. Wie kan, koopt voor zijn kind onderwijs aan een dure privéschool. De elite in dienst van de staat, heeft zijn kinderen op kostscholen in Kenia, Engeland of Amerika. Om het openbare onderwijs in Tanzania, Oeganda en Zambia te verbeteren, is niet allereerst meer geld nodig. Een verbetering vereist de wens van de elite dat op openbare scholen kinderen leren lezen, schrijven en rekenen.

Vermijd gebaande paden als de genomen weg nergens toe leidt. Gebruik de miljoenen euro’s op een manier die in de gesloten samenleving wel effect sorteert: lijm de elite en laat zijn belang samenvallen met dat van de armen. Nederland kan samen met andere westerse donoren zijn geld verbinden aan stevige condities. Wat zou er gebeuren met de kwaliteit van Tanzania’s onderwijs als alle ambtenaren hun kinderen naar een publieke school moeten sturen?

**

VPRO Tegenlicht …EN WAT ALS WE DE HULP STOPPEN?, maandag 30 november 2009, 20.55 uur, Nederland 2