Ontwikkelingshulp aan de overheid ondermijnt de democratie.

Onder de massieve mangoboom steunen twintig jonge mannen op hun brommers. Zij zijn geen hangjongeren, deze kerels zijn aan het werk. Langs de enige weg van teer in dit hete dorp in Noord-Oeganda wachten brommertaxis op een klant. De meeste dorpelingen wonen in de bush in een hut van leem en stro en verbouwen hun eigen eten.

Hoe veel mensen in Kaberamaido geven geld uit aan een brommertaxi? Niet veel, zegt Moses, die hier opgroeide. Naar de stad Soroti neem je de bus. In het dorp gaat iedereen te voet of met de fiets. Een brommerrit is er om naar een ander dorp te komen. Als je haast hebt.

De mannen met brommers werken niet op het land. Het zijn steeds vaker vrouwen die in Oeganda met een hakschop de grond bewerken, een kind op de rug. Het omploegen van het land is zwaar. Dat was mannenwerk. Alleen hebben veel mannen er geen zin meer in zich moe te maken. Wie kan, leent geld voor een brommer.

In het hele land wordt geklaagd dat Oegandese mannen steeds vroeger op de dag drinken. En er zijn meer signalen dat het met de ontwikkeling niet zal vlotten: leraren staan maar 25 procent van hun werktijd voor de klas. Veel leerlingen gaan naar school zonder ontbijt – lang niet altijd omdat er niks te eten is, zoals ik aannam, maar omdat ouders niet opstaan om iets klaar te maken. Het gros van de leerlingen op een gratis basisschool kan niet lezen en schrijven. Zeventig procent van de medicijnen, bestemd voor staatsklinieken, verdwijnt. Dokters en zusters zijn de helft van de tijd niet op hun post. Mannen laten zich steeds minder testen op hiv-aids, waardoor weer meer vrouwen en kinderen besmet raken. En, hoe ongeloofwaardig het in Nederland ook mag klinken, het aantal ritueel geofferde kinderen neemt toe. Omdat mensen menen dat dát rijkdom brengt.

Volgens een recent IMF-rapport zal Afrika nog even moeten wachten op zijn fortuin. Anders dan voorspellingen van vijf maanden geleden, treft de wereldwijde recessie ook het armste continent. Van Afrikas belangrijkste export van grondstoffen als kobalt, koper, tin, goud en hout, zijn de prijzen ingestort. Chinezen in Congo pakken hun biezen. Overdrachten van familieleden in het Westen drogen op. De kapitaalmarkt heeft geen geld meer voor investeringen ten zuiden van de Sahara. En in westerse hoofdsteden wordt ontwikkelingshulp steeds kritischer beoordeeld.

Hoe belangrijk die externe factoren ook zijn, ze zijn uiteindelijk niet van doorslaggevend belang voor Afrikas ontwikkeling. Zelfs als rekening wordt gehouden met de handicaps van de tropen, zoals meer ziektes, dringt zich in een land zo vruchtbaar als Oeganda de gedachte op dat Afrikas crisis ook een mentaliteitscrisis is. Op Oegandas platteland neemt met de dronkenschap de luiheid toe. In de hoofdstad rooft de elite uit de pot waaruit goede wegen, onderwijs en gezondheidszorg zouden moeten worden betaald.

Is dit blaming the victim, zoals hulporganisaties zullen zeggen? Een beetje, voor zover de victim zelf wat aan zijn lot kan doen. Dat is: vroeg opstaan, zijn kind een ontbijt geven, (hard) werken en een deel van de opbrengst investeren. Wie niet vooruit wil, is niet te helpen. Tegelijkertijd is de arme Afrikaan onderdeel van een systeem dat geen goede voorwaarden biedt voor breed gedragen ontwikkeling. Waarom zou je meer verbouwen als alle overwinst naar neven en broeders gaat die hun deel komen opeisen? Waarom je kind laten doorleren als banen worden verdeeld onder de kliek die aan de macht is?

En daar komen wij zelf in beeld. Dat op het Oegandese platteland mannen ophouden met werken, komt onder meer door Nederlands beleid.

Dat werd mij duidelijk toen ik hoorde over de getrouwde vrouwen in Bushenyi. In West-Oeganda zitten de mannen van s morgens tot s avonds aan het lokaal gebrouwen gierstbier. Huiselijk geweld is enorm toegenomen, zeggen de vrouwen, en er zijn meer aanrandingen en verkrachtingen. De vrouwen van Bushenyi zijn het zat. Ze hebben zich verenigd en eisen van de regering herinvoering van lokale belastingen.

Vlak voor de presidentsverkiezingen van 2006 schafte Yoweri Museveni die lokale belastingen af. In 1997 maakte hij zich al populair met gratis basisonderwijs. De eigen bijdrage in de dokterskosten verviel in 2000. Afgelopen jaar deed Museveni er het middelbaar onderwijs bij. Dus wat zou een man nog werken? De diensten waarvoor hij cash nodig had, werden gratis.

Nederland en andere ontwikkelingspartners vinden het prachtig. Gratis onderwijs, gratis gezondheidszorg – zo stevent Oeganda mooi af op de Millennium Development Goals die wij in Schokland hebben uitgeroepen tot de Tomtom van onze hulp. Dat klinieken zonder dokters en medicijnen zitten en schoolverlaters analfabeet zijn, wordt voor het gemak vergeten.

Ook onder de kiezers hier werkt het. Veel arme Oegandezen vinden Museveni een toffe peer. Die mag in 2011 zó weer president worden.

Zonder de geldoverdrachten aan de regering, zogeheten begrotingssteun, van Nederland en andere donoren, had Museveni nooit de lokale belastingen kunnen afschaffen. De user fees voor onderwijs en gezondheidszorg net zomin. En de gevolgen reiken verder dan beroerde publieke goederen en een lamme bende op het platteland. Wij ondermijnen Oegandas proces van democratisering-van-binnenuit.

Zonder belasting namelijk geen democratie. De politicus of bestuurder die belastinggeld uitgeeft, zal zich moeten verantwoorden. In het 17de en 18de-eeuwse Europa ontstonden democratische bewegingen toen burgers inspraak eisten in ruil voor het geld dat zij opbrachten. De adel en de geestelijkheid die het land bestuurden, waren van de meeste belastingen vrijgesteld.

Verantwoording afleggen is voor een democratische ordening dus cruciaal. Zoals ook Dambisa Moyo betoogt in haar net verschenen boek Dead Aid, is het juist accountability waar het in de Afrikaanse politiek vaak aan ontbreekt. Poor governance is een bron van armoede. Maar de burger die nergens voor betaalt, welk recht heeft die om te mekkeren?

De sof van alles-voor-niks laat zien hoe weinig wij begrijpen van een land als Oeganda. We zien vrij toegankelijk onderwijs en denken dat kinderen leren rekenen. We zien verkiezingen en denken dat dit een democratie is. We maken geld over naar de regering en denken dat de allerarmsten daar beter van worden.

Die vergissing is niet zo gek. Wij kijken door de bril van een liberaal-democratische, open samenleving, een open access society in de woorden van de Amerikaanse econoom en Nobelprijswinnaar Douglass North. Terwijl Oeganda – met de meeste Afrikaanse landen – een heel ander soort samenleving is: een limited access society, een min of meer gesloten samenleving. Het grootste verschil tussen die twee is dat in de gesloten samenleving alle politieke en economische relaties persoonlijk zijn. De staat is bedoeld om rents, opbrengsten, te genereren, die onder de elite worden verdeeld. In de open samenleving zijn relaties niet-persoonlijk. Economische en politieke macht zijn hier inzet van concurrentie – dat heet vrije markt en democratie. Niet verrassend: de open samenleving produceert voor zijn leden meer welvaart en vrijheid.

Die gesloten samenleving ontleent zijn stabiliteit aan de mogelijkheid van een kleine groep om zich te goed te doen aan de vruchten van de staat. Anders zouden de sterke mannen met elkaar blijven vechten om land en macht. Maar bij geweld zijn de rents lager en lijdt de bevolking meer; dan is iedereen slechter af. En dus is het logisch dat de machtige mannen een deal sluiten om de opbrengsten te verdelen. En het is logisch dat de bevolking toestaat dat een elite zich verrijkt. Per slot van rekening werkt het patronagesysteem ook weer zo dat de mannen met macht hun achterban lijmen door ze van de vruchten te laten meegenieten.

Volgens Douglass North kunnen we ontwikkelingsprocessen alleen begrijpen als we de logica van die andersoortige samenleving snappen.

Zo vervullen in deze limited access society belastingen vaak een andere rol dan in Nederland. In plaats van dat een politicus zich laat voorstaan op wat hij met het geld van burgers heeft gerealiseerd, gebruikt hij de belastingen zelf als instrument om zijn macht te bestendigen. De grootste zakenmagnaat in Oeganda, een Indiër, werd onlangs vervolgd voor een miljoenenschuld aan de belasting. De president schold de schuld kwijt met een tax holiday. Bij vastgoedbaronnen die deel uitmaken van de rent-seeking elite, wordt weinig belasting opgehaald. Het stemvee op het platteland hoeft helemaal niks meer te betalen.

Wanneer wij het met onze begrotingssteun mogelijk maken dat belastingkwijtschelding een douceurtje is voor de achterban, dan financieren wij het traditionele patronagesysteem. Dat is niet op voorhand verkeerd. Het voorkomen van burgeroorlog kan een goede reden zijn. Alleen: we moeten weten wat we doen.

En we moeten realistische verwachtingen hebben over wat onze hulp kan uithalen. Onze frustratie over ontwikkelingssamenwerking is het kind van verkeerde verwachtingen.

Neem nou ons beleid ten aanzien van corruptie. Geen cent naar corrupte regimes, zegt minister Koenders (Ontwikkelingssamenwerking, PvdA). Corruptie is inderdaad fout in de open samenleving. In de gesloten samenleving ligt dat anders. Corruptie werkt. Het houdt de limited access society stabiel. Hoe dat ook anders kan, laat Rwanda zien. Daar is geen corruptie. Wel goede wegen, scholen en klinieken. De stabiliteit die president Paul Kagame biedt, heeft een andere prijs: vrijheid en mensenrechten.

Ons grootste probleem is dat we te weinig begrijpen van de wezenlijk andere samenlevingen die we de moderniteit willen binnenloodsen. Er is geen short-cut naar ontwikkeling. Om te moderniseren zal een Afrikaanse samenleving geleidelijk moeten transformeren. Van binnenuit.

Omdat we die andere samenleving onvoldoende begrijpen, zetten we vaak verkeerde instrumenten in en zijn onze verwachtingen onrealistisch. Zoals met het mooie idee van alle kinderen naar school. In de tijd dat Moses op school zat, had een klas veertig leerlingen. Zijn vader betaalde een bescheiden bedrag aan schoolgeld. Onder leiding van een Nederlandse pater leerde Moses goed lezen, schrijven en rekenen. Gratis onderwijs heeft ertoe geleid dat in de eerst klas van Kaberamaido nu 200 kinderen zitten. Het is passen en meten om allemaal tussen vier muren neer te komen – op de vloer. Er is één juf en nauwelijks lesmateriaal.

Leidt dit verhaal tot de conclusie dat we met hulp moeten kappen? Zeker niet. De meer dan een miljard allerarmsten verdienen onze inspanning om hun lijden te helpen verlichten – dat is een ethisch argument. Daar komt bij dat de meeste ontwikkelingslanden klem zitten in een systeem waar ze zelf niet uitkomen. Oxford-professor Paul Collier heeft het dan over traps, veroorzaakt door conflict, grondstoffen, slecht bestuur of geen toegang tot de zee. Uiteindelijk hebben wij zelf baat bij Afrikas stabiliteit.

Misschien is het wel goed voor Kaberamaido dat De Hulp een louterende crisis wacht. Want we kunnen dan misschien minder dan we denken, we kunnen veel meer dan we bereiken. De vraag hoeveel geld we overhebben voor Afrika, is niet de belangrijkste. Het belangrijkste is: hoe moeten we onze euros besteden om een verschil te maken in de goede richting? Als we de samenwerking opnieuw zouden vormgeven, hoe moeten de contouren er dan uitzien?

We beginnen met het principe do no harm. Dat geldt zowel de handel als de hulp. Afrikaanse landen moeten optimale kansen krijgen om hun spullen te exporteren naar het Westen. In plaats van de handelsakkoorden die de Europese Unie nu met Afrikaanse landen sluit (de zogeheten EPAs), zouden de armste landen hun export moeten kunnen uitbouwen, zonder dat ze hun eigen markten meteen open hoeven te stellen voor westerse producten. Precies zoals alle rijke landen groot werden: door zich achter tariefmuren te ontwikkelen. Verder is het subsidiëren van Amerikaanse katoenboeren onethisch. Net zoals het in Afrika dumpen van Nederlandse kippenpoten misdadig is. De katoenboer in Mali heeft echt geen alternatief. En de Afrikaanse kippenboer kan niet op tegen diepgevroren restvlees uit de Nederlandse bio-industrie.

Wanneer we vervolgens actief ingrijpen, moeten we zeker weten dat we niet meer kwaad dan goed doen. Ook Afrikaanse samenlevingen zijn complexe organismen (als je ziet hoe weinig ervaren de mensen zijn die worden gestuurd om zich hier met het bestuur te bemoeien, dan lijkt het soms of we Afrika kinderlijk eenvoudig achten). Afrika is razend ingewikkeld. Wat je ziet is niet altijd wat je krijgt. Daarom heb je professionals nodig, mensen die weten dat een meerpartijendemocratie een gesloten samenleving instabiel kan maken; mensen die Afrika van binnenuit zijn gaan begrijpen omdat ze de antropologische blik meester zijn. Net zoals Amerikaanse soldaten effectiever opereren in Afghanistan en Irak sinds ze antropologen mee op missie nemen.

Hoe de hulp er precies moet uitzien, is op voorhand moeilijk te zeggen. Dat is geen zwaktebod, maar een uitgangspunt. Grote Plannen die in westerse hoofdsteden zijn uitgerekend, blijken niet te werken. Om de voor ontwikkeling noodzakelijke transformatie te helpen, kun je alleen maar aansluiten bij bestaande (kiemen van) verandering. Van daaruit moet de ontwikkelingswerker uitproberend te werk gaan. Leren van fouten, en successen elders uitproberen. Daarbij kan het herkennen van zogeheten change agents een beginpunt zijn.

Zoals het schoolhoofd in Moses’ stoffige dorp in Kaberamaido. Een mangoboom verder dan de taxistandplaats zitten voor het schoolgebouw zo’n honderd ouders op de schoolbanken die binnen niet meer kunnen worden gebruikt. Ze bespreken de problemen in het onderwijs. Het schoolhoofd noteert hun suggesties: extra klaslokalen, meer boeken, meer schriften, enkele lerarenwoningen – zodat de meester s morgens geen excuus meer heeft om te laat te komen. Van het geld van de staat kan dat onmogelijk worden betaald. Schoolgeld vragen is het schoolhoofd wettelijk verboden. Aan het eind van de middag besluiten de ouders dat ze per kind elk kwartaal een vrijwillige bijdrage gaan betalen.

**