Het nieuwe vertrouwen, Openbaar Bestuur, dec 2008

 

 

Een heldere, nieuwe spiegel van de burgerziel is nog altijd niet gevonden. Geholpen door wetenschappers zoeken politici en ambtenaren sinds 2002 naar een betrouwbare weergave van wat de burger beweegt. In het jaar dat een groot deel van Nederlanders zich afkeerde van de overheid, kwam het ressentiment als een overval bij nacht; onvoorzien en met aanzienlijke schade. De helft van de burgers die bij de eeuwwisseling vertrouwen had in het kabinet (bijna zeventig procent), was dat drie jaar later kwijt.[1]

Nadien kapitaliseren ‘nieuwe politici’ als Rita Verdonk de haat voor ‘Het Haagse’. De stabiliteit van het politieke systeem werd die van gemiddeld 1 kabinet Balkenende per jaar.

Al is de vijandigheid van de burger niet altijd even venijnig, ‘negativisme en gebrek aan vertrouwen’ overheersen ook in 2008.[2] Het onbehagen blijkt geen bevlieging te zijn geweest. Volgens Het Nationaal Kiezersonderzoek meent 93% van de kiezers dat politici willens en wetens loze beloften doen. Midden 2008 concludeerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) dat Nederland in korte tijd veranderde van een hight trust in een low trust country.[3]

Om het gemoed van de burger beter te begrijpen, is het SCP begonnen de ergernissen en verlangens van de burger vier keer per jaar te peilen. Anders dan in soortgelijke onderzoeken gebruikt het SCP nu veel open vragen, “om beter te registreren wat er leeft”. Vervolgens praten de onderzoekers met vier focusgroepen over “wat er speelt”, en over de motivatie achter antwoorden. En dat alles vier keer per jaar.

Het SCP slijpt zijn spiegel.

Afgelopen juni verscheen de eerste rapportage van dit Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB). Daarin gaat veel aandacht uit naar ‘vertrouwen’ – in andere Nederlanders, in instituties en in politici. Vertrouwen is een begrip dat even problematisch als belangrijk is voor de manier waarop de burger in de samenleving staat. ‘Vertrouwen’ zegt volgens het SCP meer dan het begrip ‘tevredenheid’, dat vooral een maatstaf is voor geleverde prestaties. ‘Vertrouwen’ zegt veel over het imago van bijvoorbeeld instituties, en het verpakt een toekomstverwachting.[4] Alleen is meestal niet duidelijk wát er wordt gezegd over precies welk soort vertrouwen. Gaat het dan om eerlijkheid, om competenties, om goede bedoelingen of om geleverde kwaliteit?

Ondanks zijn reserves op wetenschappelijk gronden, legt het SCP uit waarom het begrip ‘vertrouwen’ een grote rol speelt. Het geeft belangrijke informatie over het krediet dat instellingen genieten en over de acceptatie voor wat ze doen.

Hoewel de SCP-analyse uitgebreid is en zeer consciëntieus, gaat ze voorbij aan de fundamentele verandering die het institutionele en politieke vertrouwen geleidelijk aan heeft ondergaan. In de uitwisseling tussen burger en samenleving is een ander patroon gegroeid.

In zowel de economie als de politiek zijn er nu twee verschillende soorten vertrouwen. Er is het oude vertrouwen. Dat is gebaseerd op reële prestaties; op bewezen kwaliteit en betrouwbaarheid – dat wat het SCP ‘tevredenheid’ noemt. Het heeft een materiële basis.

Naast dit gefundeerd vertrouwen, is er het instant vertrouwen. Dat wordt opgeroepen met een duidelijk doel. Vertrouwen is dan een instrument, de sleutel voor wat moet worden gerealiseerd: een hoge beurskoers in de aandeelhouderseconomie en zo veel mogelijk stemmen in de politiek. Het wordt verkregen op basis van persoonlijkheid en beloften – zoals het vertrouwen als toekomstverwachting van het SCP. Het vertrouwen dat wordt gemeten in peilingen en enquêtes, is van het tweede soort.

In de dynamiek tussen belegger en ceo is goed te zien hoe dat geïnstrumentaliseerd vertrouwen zijn werk doet. De recente geschiedenis van Ahold geeft een mooi voorbeeld.

Toen Cees van der Hoeven in 1993 van financiële topman promoveerde tot Aholds allerhoogste baas, maakte hij ‘vertrouwen’ tot het belangrijkste leerstuk van de supermarktketen. Het vertrouwen van de belegger, om precies te zijn.

Niet dat vertrouwen onbelangrijk was in de dagen dat oprichter Albert en daarna diens zonen Ab en Gerrit Jan Heijn de scepter zwaaiden. Integendeel, maar het lijkt een vanzelfsprekende kwalificatie te zijn geweest van de relatie die een winkel hoort te hebben met zijn klanten. Vertrouwen was het nevenproduct van ‘goed kruidenierschap’; een afgeleide van tevredenheid. Daarom hadden de Heijnen steeds kwaliteit vooropgesteld. Ze wilden de besten zijn.

Zo niet Cees van der Hoeven. Die wilde de grootste worden. Daarvoor maakte hij gebruik van het volgende mechanisme:

In een bedrijf dat geloofwaardig mooie winstcijfers voorspelt, willen beleggers van over de hele wereld hun geld investeren. Beleggers kijken namelijk naar de verhouding tussen wat een aandeel kost bij aankoop, en het rendement op dat aandeel in de vorm van dividend en koersstijgingen. Met name voor die laatste vorm van winst, door koersstijgingen, tellen psychologie en verwachting.

Want hoe beter je beleggers kunt overtuigen van hoog rendement in jouw bedrijf, hoe meer zij het aandeel begeren, en daarmee wordt de kans groter dat de aanvankelijke winstbelofte daadwerkelijk uitkomt.

De grote vraag naar aandelen stuwt namelijk de koers op. Door hoge koersen stijgt het eigen vermogen. Daardoor kan de onderneming meer geld lenen. Door geld te lenen kun je andere bedrijven opkopen. Bovendien maken hoge koersen overnames goedkoper omdat die vaak via aandelenruil worden betaald.

Het overnemen van andere bedrijven is cruciaal voor de bedrijfsstrategie van menig beursgenoteerd bedrijf: snoeihard groeien. Wie torenhoge winstcijfers voorspelt, kan eigenlijk alleen met overnames zijn beloften waarmaken – door bedrijven in te lijven wier winst je bij het eigen resultaat optelt. Het laten uitkomen van de voorspelling is cruciaal voor het vertrouwen van beleggers.

Vertrouwen is zo de motor die de financieringsmachine laat lopen want succes baart succes. Als je roept dat het goed gaat en de markt gelooft dat, dan gaat het goed. Daarbij bepaalt de reputatie van de voorman de geloofwaardigheid van de winstvoorspelling – en daarmee de kans dat de belofte wordt waargemaakt. Daarbij moet aangetekend dat een belofte in de aandeelhouderseconomie anders is dan een in de politiek. Het realiseren van een bepaald winstcijfer is nog steeds weinig reëel. Een merkbare verbetering van de ouderenzorg zou dat wel zijn. (Een administratieve daling van het aantal werklozen overigens niet.)

Cees van der Hoeven vertrouwde op zichzelf. En op de wetten van de zichzelf vervullende voorspelling. Wetende hoe cruciaal het vertrouwen van de belegger daarvoor is, besteedde hij veel aandacht aan ‘communicatie’. Na zijn aantreden werd de 45-jarige ceo in de media omschreven als een financieel wonderkind. Van der Hoeven beloofde de beleggers dat de winst per aandeel met minstens 10 procent per jaar zou groeien.

Al in het allereerste jaarverslag onder de ceo Van der Hoeven zag de boekhouding er anders uit.[5] In strijd met de wet consolideerde hij joint ventures waarvan Ahold minder dan 50 procent van de aandelen had. Voorheen had Ahold een percentage van de winst van de deelneming bij zijn eigen winst opgeteld, nu voegde hij de hele omzet bij die van Ahold. Doe je dat voor tig dochterondernemingen, dan blaast dat het resultaat aardig op.

Er waren meer wegen die leidden naar een beter jaarresultaat. Ladingen onverkoopbare goederen werden niet meteen afgeschreven. Het verlies schoof naar later. Nog een winstverhogende schijnbeweging: Ahold verkocht een deel van zijn onroerend goed om het daarna terug te leasen. Dat geeft boekwinst in het lopende jaar, waarna de feitelijke kosten van het pand veel hoger zijn dan voorheen de hypotheek.

Kort na zijn aantreden, in 1994, koppelde Van der Hoeven het salaris van topbestuurders met bonussen aan de winst per aandeel. Vanaf dat moment keek ook de Raad van Bestuur vooral naar de beurskoers. Discussies over investeringen gingen voortaan over de gevolgen voor de winst per aandeel.[6]

Intussen bewoog Ahold zich vraatzuchtig als een Victoriabaars langs winkelbedrijven over de hele wereld. Het nam grote ketens over en telkens steeg de koers. Jaar in jaar uit bevredigde de topman alle overspannen verwachtingen. Toen Cees van der Hoeven zes jaar de baas was bij Ahold, was de omzet drie keer en de winst vier keer zo groot, was Ahold op vier continenten actief en de koers van het aandeel met gemiddeld 35 procent per jaar gestegen. In 2001, op het hoogtepunt van zijn presidentschap was Ahold ’s werelds op één na grootste supermarktconcern. Vijf jaar op rij was Cees van der Hoeven uitgeroepen tot Zakenman van het Jaar.

Al was Van der Hoevens prestatie nog steeds virtueel; resultaat van financieel gegoochel in een monetaire werkelijkheid, van institutionele belegger tot aan de particulier met een paar aandelen, iedereen hield van Cees.

De rest van het verhaal is bekend. Bij de Amerikaanse dochter US Foodservice kwam een miljoenenfraude aan het licht. Ook had Ahold jarenlang de omzet te hoog voorgesteld. Grootste probleem bleken de geheime overeenkomsten tussen Ahold en dochterbedrijven over het consolideren van de omzet. Ahold zette nog een superlatief op zijn naam: de grootste boekhoudfraudezaak in de Nederlandse geschiedenis.

De multinational kwam in vrije val. Op 24 februari 2003 daalde de koers van het aandeel met meer dan 60 procent. Ahold laveerde langs de rand van het faillissement.

In zijn neergang nam Ahold miljoenen euro’s spaargeld van kleine huishoudens mee. De kleine beleggers die aan de hand van het Albert Heijn Vaste Klanten Fonds hun eerste stappen op de effectenbeurs hadden gezet, voelden zich bedrogen. Toen Van der Hoeven in 2006 werd veroordeeld tot negen maanden voorwaardelijke celstraf en een boete van 225 duizend euro, noemde de belangrijkste beleggersvereniging dat ‘een ongelooflijk lage straf’. Een meerderheid van de Nederlanders vond dat Van der Hoeven te gemakkelijk weg kwam. ’s Lands oude, vertrouwde kruidenier had de boel belazerd.

In de politiek gebeurt iets vergelijkbaars. De politicus die de kiezer aan zich moet binden, doet dat door naar diens vertrouwen te dingen. Het was het ticket waarop Jan Peter Balkenende in de verkiezingen van 2006 zijn uitdager uit het torentje hield.

Nadat Balkenende vier jaar lang in de peilingen negatief was beoordeeld, kreeg de premier begin 2006 de wind in de zeilen. De economie trok aan. En toen het wat beter ging met de consument en economische prognoses weer een plus hadden, voelde ook de burger zich meteen meer senang. Niet dat Balkenende daar persoonlijk zo veel aan kon doen, maar hij was in de positie om de cheque te verzilveren.

De premier werd daarbij door Wouter Bos geholpen met een tegenovergestelde tournure. Nadat de PvdA een eclatante verkiezingsoverwinning boekte bij de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2006 en de partij in de landelijke peilingen op meer dan zestig zetels stond, kwam Bos op een glijbaan met groene zeep. Bos had in een lezing zijn gedachten over de AOW laten gaan.

De boodschap viel verkeerd. Wat een redelijke oplossing voor een urgent probleem had moeten zijn, werd door politieke opponenten geframed als een poging tot diefstal van weerloze bejaarden. Dat beeld werd verscherpt toen Bos zijn AOW-plan van zijn scherpe kanten ontdeed. Geen publiek optreden of de premier wees op Bos’ positieverandering: ‘U draait en u bent niet eerlijk.’ Het sticker dat op Bos’ voorhoofd bleef plakken, zei: ‘onbetrouwbaar’. Daar werd duidelijk met welk wapen de politieke strijd wordt beslecht: met vertrouwen.

Vertrouwen – en daarmee automatisch ook zijn negatieven angst en wantrouwen, zijn sentimenten met gestegen politieke inruilwaarde. Zulke gevoelens zijn er voor mensen van vlees en bloed, niet voor programma’s, partijen of instituties. Dat verklaart waarom het AOW-voorstel Wouter Bos zoveel krediet kostte. Het idee was niet nieuw. Het was zelfs verankerd in het verkiezingsprogramma. Pas toen het voorstel werd vrijgemaakt uit een institutioneel schrijven doordat een man het idee verpersoonlijkte, kreeg het zijn negatieve politieke betekenis.

Waarbij zich een belangrijke ontwikkeling aandient die bijdroeg aan de instrumentalisering van vertrouwen: de overgang naar een personendemocratie. Terwijl traditionele ideologieën op de achtergrond raakten, schoof de politicus als persoon zijn troon naar het centrum van de macht. De personendemocratie is helemaal niet vrij van ideologische posities of ideeën. Alleen plooien die zich ook naar de voorman, in plaats van dat de politicus zich voegt naar de ideologische positie en traditie van zijn partij.

De personalisering van de politiek is geholpen door de tv. Ook is het een begrijpelijke ontwikkeling in een samenleving die door technologische verandering en economische en culturele globalisering aan complexiteit wint. Een persoonlijkheid is een shortcut naar complexe politieke of economische informatie. De richtingwijzers die ideologie en religie waren, zijn weggehaald. Blijft over de politicus die, net als de ceo in de wereldwijde markt voor geld, voorgaat in de ingewikkelde arena van politiek en wereldeconomie.

De geïndividualiseerde kiezer vergeeft zijn stem niet meer op basis van het lidmaatschap van een relatief gesloten gemeenschap of een coherent en in de tijd consistent pakket partijpolitieke ideeën. Het is de politieke persoon met zijn karakter, zijn stijl – zijn natuur – en zijn ideeën, die verkiezingen wint of verliest.

In die personendemocratie ligt het populisme op de loer. Populisme kan weliswaar ideologisch geladen zijn (het volk heeft het officieel voor het zeggen), met uitzondering van Rita Verdonk is het populisme voor de meeste politici een politieke stijl. Eén die tot doel heeft het de kiezer naar de zin te maken. Die zoekt geruststelling in onzekerheid en vervulling van zijn verlangens. Met het populisme kreeg het sentiment – dat is: ‘vertrouwen’ – in de politiek meer gewicht.

Maar was vertrouwen voorheen irrelevant? Moest een politicus niet het vertrouwen van de kiezer genieten om stemmen te trekken? Zeker wel. In de verkiezingsstrijd van 1952 voerde de PvdA zelfs een uitgesproken personalistische campagne – de partij zag voor het eerst af van meerdere lijsttrekkers. Het imago van Willem Drees werd ingezet als belangrijkste troef tegenover de tot dan toe steeds grotere, maar in 1952 intern verdeelde KVP.

Het motto voor de campagne: ‘Drees. Uw vertrouwen waard’. Onder het portret van de premier stond op de verkiezingsaffiche: ‘Drees vraagt uw vertrouwen voor lijst 2’. Voor het eerst – en voor het laatst tot 1971, haalden de socialisten niet minder kamerzetels dan de katholieken. Allebei kregen er dertig (van de honderd in totaal) en Willem Drees bleef premier.

Maar het vertrouwen dat Drees genoot, is vergelijkbaar met het vertrouwen in Albert Heijn, toen oprichter Albert en later zijn zonen aan het hoofd stonden van de supermarktketen. Het vertrouwen vloeide voort uit geleverde prestaties, uit opeenvolgende jaren goede waar; uit tevredenheid dus. Willem Drees verzilverde bewezen betrouwbaarheid.[7]

 

In die oude hoedanigheid was vertrouwen een onbedoeld, maar waardevol neveneffect. Iets wat filosofen een ’toegiftverschijnsel’ noemen, zoals geluk, liefde en genieten dat ook zijn. Ze kunnen je alleen overkomen als je daar de voorwaarden voor schept, er de ruimte voor laat. Je kunt ze niet op commando maken of beheersen.

Toch is dat precies wat er in de politiek en in de aandeelhouderseconomie is gebeurd. Net zoals Rita Verdonk dat doet met het beeld van een leider aan het roer – het rood-wit-blauw wapperend achter de brede de rug – die het land door woeste baren zal koersen, willen politici en topmanagers een bepaald sentiment opwekken bij de kiezers en de beleggers. Niet op basis van wat gedurende een bepaalde tijd is gerealiseerd, maar op basis van verwachtingen. Daarbij is een vijand welkom – een Pool bijvoorbeeld, of een moslim, want die geeft een heiland meer speelruimte. In het aangezicht van een bedreiging worden onzekerheid, angst – en evenredig daaraan vertrouwen – belangrijke kaarten in het spel om de macht.

 

Vertrouwen wordt nu nagejaagd om zichzelf. Het heeft geen materiële basis meer nodig. Net zoals Cees van der Hoeven zijn beleggers een Shangri-la had voorgespiegeld. Maar doordat dit prefab-vertrouwen een fundament mist, is het een beetje alsof je een nikkelen ring vernist of liefde probeert op te roepen. Zo’n liefde is niet erg robuust. Het vertrouwen evenmin. Het is van zwaar licht geworden. En ‘zo gewonnen, zo geronnen’ slaat het vertrouwen snel om in zijn tegendeel: in wantrouwen.

Door de populistische verleiding wordt dit gevaar vergroot. Het zijn de angsten en verlangens van het volk waarvoor de politicus troost en vervulling moet leveren. Het is dan aanlokkelijk om beloften stevig aan te zetten. Voor een credo als dat van Willem Drees: ‘Niet alles kan, en zeker niet alles tegelijk’ lopen niet veel kiezers warm. Realisme en langetermijndenken worden op de kiezersmarkt doorgaans slecht betaald. (Een interessante uitzondering daarop kwam van de meest uitgesproken personalistische politicus, Pim Fortuyn. Die zei de kiezers dat hij de files niet ging oplossen.)

De onstandvastigheid van het licht gewonnen vertrouwen wordt versterkt doordat politieke peilingen net zo blijken te werken als de beurskoersen van een aandeel. Een goede score in de peilingen is als het insigne dat die partij(leider) het vertrouwen waarde is. Dat motiveert de horde om zich achter deze persoonlijkheid te scharen – volgens het bandwagon-effect waarbij kiezers voor een winnaar gaan. Het motiveert de winnende politicus zijn belofte stevig aan te zetten.

Totdat de charismatische politicus uitvoerende macht verwerft. Dan blijkt dat besturen iets anders is dan beroeren. Hoe gemakkelijk het licht opgeroepen vertrouwen wordt geschonden, liet Wouter Bos zien. Net aangetreden als minister van Financiën meldde hij dat er weinig was te doen aan de hoge inkomens aan de top. Even daarvoor had hij op superieure wijze Balkenende in een lijsttrekkersdebat verweten niks te hebben gedaan om topinkomens te beteugelen. Het gevoel van onbetrouwbaarheid dat de PvdA opriep, werd bevestigd en versterkt toen het als regeringspartij de gratis kinderopvang loochende die ze als oppositiepartij in het verkiezingsprogramma had beloofd.

De politicus zal de essayist verwijten dat die de politieke praktijk miskent. ‘You campaign in poetry, you govern in prose’ (woorden van oud-New York Governor Mario Cuomo die Hillary Clinton leende om Barrack Obama te diskwalificeren als praatjesmaker). Het is vanzelfsprekend en van alle tijden dat in verkiezingstijd de zaken mooier worden voorgesteld dan de weerbarstige praktijk toelaat. Alleen moet je goed kunnen uitleggen waarom een bepaalde maatregel onverstandig of onhaalbaar is. Lukt dat niet overtuigend, zoals in het geval van gratis kinderopvang, dan voelt de kiezer zich bedrogen.

Als de burger meent dat politici vooral bezig zijn met de eigen carrière en daarom gratuite beloftes doen, dan neemt het wantrouwen jegens politiek en overheid toe. Met de stelling ‘tegen beter weten in beloven politici meer dan ze kunnen waarmaken’ was in 2007 91 procent van de kiezers het eens – de hoogste score sinds het SCP bericht over De Sociale Staat van Nederland, sinds 1994.[8] Eind juli stond de PvdA in de peilingen op 21 kamerzetels.[9] Uiteenlopende onderzoeken naar hoe de burger zich tot de overheid verhoudt, schetsen al enkele jaren hetzelfde beeld: het vertrouwen in overheid en politiek is laag.

 

Vertrouwen is een beetje als vrijheid. Zolang het vanzelfsprekend is, hoor je er niemand over. In tijden van overvloedig vertrouwen is het een woord dat warme gevoelens oproept en doet denken aan iets als vriendschap. Niet aan een ordenend beginsel voor de samenleving.

Dat het dat wel degelijk is, blijkt vooral wanneer er een tekort aan is. Vertrouwen is de smeerolie voor politiek, economie en samenleving. Waar het aan vertrouwen ontbreekt, daar zijn mensen ongelukkiger, wordt minder welvaren gegenereerd en is politiek onbestendig.

Dat laatste laat de recente politieke geschiedenis van Nederland zien. Al eindigde niet elke crisis met de val van het kabinet, de politieke stabiliteit tussen 2002 en 2006 was die van vier kabinetten Balkenende in vier jaar. Begrijpelijk dat begin dit jaar de eerste verjaardag van Balkenende IV als een overwinning werd gevierd.

Intussen droogt de bron voor instabiliteit niet op. Nieuwe politici als Geert Wilders en Rita Verdonk manipuleren het wantrouwen. Ze cultiveren de afkeer van Den Haag. Onder het mom de politiek te ontvoogden, bespotten ze democratische instituties – zoals Wilders afgelopen voorjaar deed toen hij de minister van Justitie ervan beschuldigde het verslag van een gesprek over zijn film Fitna te hebben vervalst.

Met het wantrouwen van de macht en de afkeer van machtspartijen als de PvdA, de VVD en – volgens recente dagkoersen – in iets mindere mate het CDA, ontvolkt het politieke midden. Maar een samenleving die het vermogen verliest om effectieve politieke meerderheden te vormen, is lastig te besturen. De Canadese politiek-filosoof Charles Taylor omschreef dat als motorstoring midden op de rivier. Ongewenste ontwikkelingen worden moeilijk te keren. Het politieke systeem komt in een zichzelf versterkende instabiliteit, waardoor het oude, gefundeerde vertrouwen steeds minder grond krijgt. Een traditionele vertrouwenssamenleving heet dan ineens een low trust country. Bestendig is de ontevredenheid van de burger.

 

1] De Regeringsmonitor 2003 & Sociaal en Cultureel Planbureau, De sociale staat van Nederland 2007.

[2] Sociaal en Cultureel Planbureau, Continu Onderzoek Burgerperspectieven, Kwartaalbericht 2008 – 1, Den Haag.

[3] Idem., p. 1.

[4] Idem., p. 26.

[5] Jeroen Smit, Het drama Ahold, (2004), Uitgeverij Balans, p. 127.

[6]Idem., p. 143.

[7] Bas van Kleef, Willem Drees – de vleesgeworden betrouwbaarhei, in: de Volkskrant, 5 november 2003.

[8] Sociaal en Cultureel Planbureau, de Sociale Staat van Nederland, Den Haag, 2007, p. 76.

[9] De Politieke Barometer van Interview NSS, 31 juli 2008.