Domme democraten, VK 5 juni 2004

Zelfs François Mitterrand zou het vandaag de dag niet meer durven. ‘De geest van democratie zal de planeet over gaan’, hield hij zijn Afrikaanse collega’s voor. Het was juni 1990 en het Westen was zijn twijfel kwijt. Met de Muur waren alternatieven voor kapitalisme en liberale democratie weggevallen, en er werd gedronken op het gelijk aan onze zijde.

De route naar democratie, zei Mitterrand, begint bij verkiezingen. Veertien jaar verder bestaat over de wenselijkheid van democratie geen twijfel. Over de mogelijkheid haar te exporteren des te meer. Dat verkiezingen niet helpen om autoritaire leiders weg te krijgen, is intussen bekend. Wel kunnen ze de macht van een dictatoriaal regime legitimeren.

Dan krijg je wat Fareed Zakaria, Amerikaans historicus en hoofdredacteur van Newsweek, een illiberal democracy noemt, een onvrije democratie. Vrijheid en democratie, zegt Zakaria in zijn boek The Future of Freedom, zijn twee heel verschillende dingen. Democratieën of gekozen regimes zijn er in overvloed. Vrijheid is schaars.

Democratisering moet burgers meer vrijheid geven, en meer invloed op hun eigen bestaan. Paradoxaal genoeg kunnen verkiezingen die democratisering juist ondermijnen. Zij kunnen de weg vrijmaken voor etnische of religieuze extremisten, die zich georganiseerd hebben in politieke partijen, aldus Zakaria. Bovendien worden verkiezingen vaak gewonnen door intimidatie en schending van mensenrechten.
Wie vandaag de dag over export van democratie praat, heeft het al snel over Irak. Kan en mag een supermacht een politiek systeem opleggen? Op 30 juni wordt de macht overgedragen aan een Iraakse interim-regering. De verkiezingen, niet meer dan zes maanden daarna, lijken voor de internationale gemeenschap een onbetwist moment van hoop. En anders verlangt het Westen in elk geval naar het moment dat de rotzooi in Irak weer Iraks eigen rotzooi is.

Maar democratische verkiezingen zijn niet ongevaarlijk. Ze kunnen een land zonder democratische cultuur ernstig schaden. Dat overkwam het CentraalAfrikaanse Rwanda. Het land waar in 1994 de Hutu-meerderheid probeerde de Tutsi-minderheid uit te moorden, koos in 2003 president en parlement.

Rond de eeuwwisseling begon in Rwanda de scherpste pijn van de genocide enigszins te verdoven. Hutu’s en Tutsi’s leken te accepteren dat ze tot elkaar waren veroordeeld. Aan het politieke front werd het zes jaar na de genocide rustiger, herinnert zich Rwanda’s bekendste mensenrechtenactivist Noël Twagiramungu. In barretjes spraken Tutsi’s weer met Hutu’s, er waren twee onafhankelijke kranten, een oppervlakkig gesprek over politiek was niet gevaarlijk.

Al in 1993, nog voor de genocide, waren onder druk van de internationale gemeenschap verkiezingen afgesproken voor het jaar 1998. Maar na de genocide vonden ook Rwanda’s donoren 1998 veel te vroeg voor een land dat in alle opzichten was geruïneerd. Ze verlengden de overgangsperiode tot 2003.
Natuurlijk zou de internationale gemeenschap dan verkiezingswaarnemers sturen. Niet twee weken voor de verkiezingen – dan zouden de waarnemers mogelijke manipulatie mislopen, nee, de missie van de Europese Unie zou maanden tevoren mensen in Rwanda stationeren.

Tutsi-president Paul Kagame wilde aanblijven, dit keer met een democratisch keurmerk. Hij liet niets aan het toeval over en begon zijn campagne in het jaar 2001. Daarbij gebruikte Kagame’s partij het Rwandees Patriottisch front (RPF) steeds grovere intimidatietactieken. Allereerst, vertelt Noël Twagiramungu, begon het RPF leden te ronselen. Wie het RPF afwees, maakte zich verdacht. Tegelijkertijd werd de samenleving onder controle gebracht. Bijna alle maatschappelijke organisaties werden geïnfiltreerd; van genocide-overlevenden tot de redactie van een kerkkrantje. Begin 2003 verdwenen enkele vooraanstaande Hutu’s.
De RPF-strategie werkte. Doodsbange Rwandezen klapten op RPF-verkiezingsbijeenkomsten hun handen stuk voor de president van de republiek. Verder zweeg het volk. Hoe de verkiezingsuitslag zou zijn geweest als er niet met de stembiljetten was geknoeid, durft mensenrechtenactivist Noël Twagiramungu niet te zeggen. Paul Kagame werd gekozen met 95,5 procent van de stemmen. De politieke spanning is sindsdien alleen nog toegenomen.

Natuurlijk is Rwanda moeilijk met Irak te vergelijken. Zo heeft in Irak geen enkele partij de positie van Paul Kagame’s RPF. Integendeel, de verkiezingen moeten juist een politiek vacuüm opvullen. Toch laat Rwanda’s recente geschiedenis ondubbelzinnig zien hoe verkiezingen in een land zonder democratische cultuur kunnen uitmonden in meer onderdrukking. ‘Het Westen heeft op deze verkiezingen aangedrongen’, zegt Jan Pronk. De oud-minister die nu hoogleraar International Development is aan het Institute for Social Studies in Den Haag vindt dat de verkiezingen veel te vroeg kwamen voor Rwanda.

Dat het Westen haast maakt met verkiezingen, komt volgens Pronk door zijn ‘simpele, naïeve opvatting van democratisering’, namelijk ‘het opleggen van een politieke orde die sprekend lijkt op de onze’. Daar zit eerlijke missiedrang achter, zegt hij, maar ook eigenbelang. ‘Het Westen heeft liever gekozen leiders als gesprekspartner. Daar komt bij dat als in het betreffende land westerse vredestroepen zijn gestationeerd, de verkiezingen onderdeel uitmaken van onze exit-strategie.’

De Amerikanen wilden verkiezingen in Irak, om desgewenst hun eigen aftocht mogelijk te maken, bevestigen ook Jeroen de Zeeuw en Luc van de Goor van Instituut Clingendael. De binnenlands-politieke belangen van George Bush – hij wil laten zien dat de VS van Irak een democratie hebben gemaakt – wogen zwaarder dan de vraag wanneer Irak rijp zou zijn voor verkiezingen.

Na verkiezingen mag een land zich een democratie noemen. Op papier is Rwanda een democratie, al zijn de Rwandezen er in vrijheid op achteruitgegaan. Om daadwerkelijk democratisering te bevorderen, zegt Pronk, is maatwerk nodig. Dat beamen De Zeeuw en Van de Goor. Zij doen onderzoek naar democratiseringssteun aan landen die uit een conflict komen. Ook in landen als Mozambique en Cambodja bleken verkiezingen het democratiseringsproces alleen maar te hinderen.

Westerlingen brengen standaard-software ‘mee’, zegt Van de Goor, ‘maar die is in het Midden Oosten of in Afrika niet compatibel’. We leggen ons ontwerp voor een democratisch systeem over een wezenlijk andere samenleving. Om in computer-termen te blijven: het Westen installeert een nieuw besturingssysteem. Maar het oude systeem laat zich niet wissen, het blijft draaien, dwars door die nieuwe software heen.

In zulke landen is het formele politieke systeem een democratie naar westerse snit, maar dat ontneemt ons vooral het zicht op wat er daadwerkelijk gebeurt. Zo werkt politiek in grote delen van Afrika nog steeds volgens de mores van het patrimonialisme. Dat is een cultureel systeem van afhankelijkheid waarin alles draait om Grote Mannen met macht, en hun achterban – hun ‘cliëntèle’, vandaar ook wel de term cliëntèlesysteem. In ruil voor loyaliteit deelt de Grote Man zijn rijkdom, en regelt hij baantjes, bescherming, toegang tot gezondheidszorg of vergunningen. Die gunsten haalt hij bij de staat vandaan. Alleen daar zijn de middelen voorhanden om een cliëntèle te onderhouden.

Zonder beschermheer is het in Afrika geen leven. De patroon kan onvoorwaardelijk rekenen op de steun van zijn achterban. Hij bezet een publieke functie niet om het algemeen belang, maar om zijn achterban te dienen. En nu in patrimoniale systemen verkiezingen worden gehouden, krijgt de Grote Man de stem van zijn cliëntèle. Het electoraat is ook niet verdeeld in groepen die sociaal-economische belangen delen, zegt Jeroen de Zeeuw. Vaak is er geen ander belang dan dat van de familie, de clan, de stam; de groep waarvan de Grote Man het middelpunt is. En daar zijn verkiezingen naar westerse snit niet op ingericht. Die zijn geworteld in de veronderstelling dat er iets te kiezen valt.

Democratisering begint bij de mogelijkheid iets anders te denken dan de machthebber. Daarover zegt de Rwandese mensenrechtenactivist Noël Twagiramungu: ‘Buitenlanders denken dat wij Rwandezen altijd gezagsgetrouw zijn. Dat is niet zo. Er zijn genoeg mensen die het met de regering oneens zijn. Alleen, wie daar gewag van maakt, wordt onmiddellijk afgestraft.’ De onderliggende reden is dat in veel niet-westerse culturen ‘het verschil’ niet wordt geapprecieerd. Oppositie voeren is in het Westen een essentieel onderdeel van het spel om de macht, maar in een land als Rwanda is het spelen met je leven.

In The Future of Freedom beschreef Zakaria een alternatief voor het blindweg overpoten van de westerse democratie. Hij vindt dat autoritaire leiders mogen blijven zitten, mits zij bereid zijn tot economische liberalisering. Zakaria wijst naar landen als Zuid-Korea, Taiwan, Singapore, Maleisië en Chili. Zodra een economische middenklasse ontstaat, volgt democratie vanzelf, betoogt hij. Ook als de machthebbers aanvankelijk niets wilden weten van politieke liberalisering. Eenzelfde onbedoelde omwenteling lijkt in China een kwestie van tijd.

Maar Jan Pronk waarschuwt voor een nieuwe simplificatie. Economische liberalisering pakt niet per definitie goed uit, zegt Pronk. Soms blijven macht en rijkdom geconcentreerd in handen van een kleine elite. Bovendien kan economische liberalisering rampzalig uitpakken. Pronk memoreert hoe de liberaliseringsrecepten van het IMF en de Wereldbank eind jaren negentig Azië in een crisis stortten. Maar belangrijker is dat de oud-minister niet zoveel vertrouwen heeft als Zakaria in verlichte despoten:’Zakaria speelt met vuur. Autoritaire leiders lichten vaak de hand met mensenrechten. Ze zitten opgesloten in een systeem dat niet gemakkelijk verandering toelaat.’

Voor democratisering bestaan geen instant oplossingen, zegt Jan Pronk. Een politieke democratie ontstaat geleidelijk, alleen als aan aan bepaalde culturele voorwaarden is voldaan. Daarom moeten westerse landen niet hun eigen politieke instituties – partijen, parlement en verkiezingen – van buitenaf willen opleggen.
In Den Haag denkt men daar nog anders over. In 2001 richtten de Nederlandse politieke partijen (de SP en de LPF uitgezonderd) het Instituut voor Meerpartijendemocratie op. Dat moet politieke partijen beneden de evenaar met raad en daad bijstaan, en het stuurt Nederlandse parlementariërs daartoe op missie.

In plaats daarvan, zegt Pronk, kunnen westerse landen beter afspraken maken over ‘minimale maatstaven’ waar de regering in het betreffende land zich aan moet houden. Respect voor de mensenrechten moet daarbij voorop staan. Pronk: ‘Dan is aan de belangrijkste voorwaarden voor democratisering voldaan. Mensenrechten omvatten namelijk ook de vrijheid van meningsuiting, het recht op een eerlijk proces, en de vrijheid van vereniging.’

Vandaag de dag zou François Mitterrand zijn boodschap bescheidenheid en geen aplomb meegeven. Ook president Bush wordt met de dag voorzichtiger, zegt Jeroen de Zeeuw van Clingendael. ‘Je hoort George Bush niet zo veel meer over democratie. Hij praat nu over vrijheid. Hij bedoelt hetzelfde, maar ”vrijheid” roept minder weerstand op. Als je ‘democratie’ zegt, dan schelden ze in het Midden Oosten: ”Wiens democratie? De Amerikaanse zeker”.’ Jan Pronk meent dat er in het Westen wel degelijk genoeg kennis bestaat over politieke processen in ontwikkelingslanden. ‘Alleen niet bij de politiek.’ Het Westen, zegt de oud-minister, ‘ziet niet wat het niet wil zien’, en dat noemt hij ‘een gevaarlijke mengeling van naïviteit en domheid.’

Uiteindelijk is democratisering alleen mogelijk als de verandering van binnenuit komt, zegt Jan Pronk. ‘De sleutel tot verandering ligt bij een leider. Die moet schuchter omgaan met de macht, en zijn macht ter discussie durven stellen.’ Nelson Mandela deed dat in Zuid-Afrika, Willy Brandt in Europa, maar hun soort is zeldzaam, en dat stemt Pronk somber. Pronk: ‘Een verandering die van buiten wordt opgelegd, kan nooit werken.’ De westerse democratische instellingen laten zich goed kopiëren. De democratische geest alleen niet. Die moet zichzelf langzaam ontwikkelen. En daar heeft het Westen de tijd niet voor. Pronk besluit: ‘Dus wat doet het Westen? We maken de ene blunder na de andere. En nu gaan we in Irak een ramp tegemoet.’